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闲置国有土地,政府可以怎么处理?

土地是国民经济和社会发展的核心要素,在城市化、工业化进程中扮演着一个重要的角色。人民宪法》第条第款规定一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。,现实中却大量存在闲置国有土地现象,造成土地资源的极大浪费,也不符合节约集约用地策。面对闲置国有土地,政府可以怎么处理呢?

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《中华人民共和国土地管理法》(2019修正)第三十八条第二款规定:“在城市的规划区以内,以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地,依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。”《中华人民共和国城市房地产管理办法》(2019年修正)第二十六条规定:“超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的,可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费;满二年未动工开发的,可以无偿收回土地使用权;……”另外,《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第二款规定:“土地使用者未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的,市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正,并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”

《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》(国办发〔2006〕37号)第二大点第(七)小点规定:“对超出合同约定动工开发日期满1年未动工开发的,依法从高征收土地闲置费,并责令限期开工、竣工;满2年未动工开发的,无偿收回土地使用权。对虽按照合同约定日期动工建设,但开发建设面积不足1/3或已投资额不足1/4,且未经批准中止开发建设连续满1年的,按闲置土地处置。”《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号)第二大点第(六)小点规定:“土地闲置满两年、依法应当无偿收回的,坚决无偿收回,重新安排使用;不符合法定收回条件的,也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。土地闲置满一年不满两年的,按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价,国土资源部要会同有关部门抓紧研究制订具体办法。”

1999年4月28日,原国土资源部发布了《闲置土地处置办法》(国土资源部令第5号),2012年6月1日,原国土资源部发布了新修订的《闲置土地处置办法》(国土资源部令第53号),办法对闲置土地调查、认定和处置作出了具体规定。2013年3月21日,原国土资源部办公厅印发《关于印发<闲置土地处置法律文书示范文本>和<闲置土地处置案卷表>的通知》(国土资厅发〔2013〕16号),发布了《闲置土地处置法律文书示范文本》和《闲置土地处置案卷表》。

闲置土地处置,本质上属于行政处罚。开展闲置土地处置时,应当同时遵守《闲置土地处置办法》和《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定。结合我市实际,建议市、县自然资源局按以下流程开展闲置土地处置。


(一)闲置土地调查


市、县自然资源局发现国有建设用地使用权人涉嫌超过国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地;或者已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五,中止开发建设满一年的国有建设用地的,应当在三十日内开展调查核实,向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。

《闲置土地调查通知书》内容应当包括:国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址;涉嫌闲置土地的基本情况;涉嫌闲置土地的事实和依据;调查的主要内容及提交材料的期限;国有建设用地使用权人的权利和义务;其他需要调查的事项。

国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内,按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。

市、县自然资源局可以通过询问当事人及其他证人,现场勘测、拍照、摄像,查阅、复制与被调查人有关的土地资料,要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明等措施,全面调查闲置土地情况。

(二)闲置土地认定


经调查核实,符合《闲置土地处置办法》第二条规定条件,无论是政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的,还是国有建设用地使用权人自身原因,构成闲置土地的,市、县自然资源局都应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。《闲置土地认定书》内容应当包括:(1)国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址;(2)闲置土地的基本情况;(3)认定土地闲置的事实、依据;(4)闲置原因及认定结论;(5)其他需要说明的事项。

《闲置土地认定书》下达后,市、县自然资源局应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息;属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的,应当同时公开闲置原因,并书面告知有关政府或者政府部门。


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参照《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》【国土资发〔2008〕178号,根据《国土资源部关于公布已废止或者失效的规范性文件目录的公告》(国土资源部公告2016年第10号)废止】第二大点第(四)小点规定,针对土地被司法查封的,查封前不符合闲置土地认定标准,司法查封后满一年以上未动工的,可不认定为闲置土地。

(三)闲置土地处置


1.因政府、政府有关部门的行为或者不可抗力造成土地闲置的处置:

经认定,属于政府、政府有关部门的行为或者不可抗力造成土地闲置的,市县自然资源局应当与国有建设用地使用权人协商,选择下列方式处置:


(1)延长动工开发期限。签订补充协议,重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起,延长动工开发期限最长不得超过一年;  

(2)调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续,并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划;

(3)由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件,国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起,临时使用期限最长不得超过两年;

(4)协议有偿收回国有建设用地使用权; 

(5)置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金,且因规划依法修改造成闲置的,可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的,应当重新签订土地出让合同,并在合同中注明为置换土地;

   (6)市、县自然资源局还可以根据实际情况规定其他处置方式。

2.已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五,非因政府、政府有关部门的行为或者不可抗力造成中止开发建设满一年的闲置土地的处置:



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根据《闲置土地处置办法》第十二条第三款规定,参照因政府、政府有关部门的行为或者不可抗力造成土地闲置的处置方式进行处置。但是,根据原国土资源部、原国家工商行政管理总局印发的《国有建设用地使用权出让合同》(GF-2008-2601)第三十三条第二款规定:“受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期竣工的,每延期一日,应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金。”换句话说,已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五,因企业原因中止开发建设满一年的闲置土地,除按照《闲置土地处置办法》第十二条第一款规定处置方式进行处置外,还需要按照《国有建设用地使用权出让合同》承担相应违约责任。

3.非因政府、政府有关部门的行为或者不可抗力造成动工开发延迟的闲置土地的处置:

(1)未动工开发满一年的,由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后,向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》,按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本;  

(2)未动工开发满两年的,由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定,报经有批准权的人民政府批准后,向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》,无偿收回国有建设用地使用权。

市、县自然资源局作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前,应当分别作出《征缴土地闲置费告知书》《收回国有建设用地使用权告知书》,详细告知拟作出行政决定内容及事实、理由、依据,并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。

国有建设用地使用权人有权进行陈述和申辩,市、县自然资源局应当充分听取国有建设用地使用权人的意见,对国有建设用地使用权人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;提出的事实、理由或者证据成立的,市、县自然资源局应当采纳。国有建设用地使用权人要求举行听证的,市、县自然资源局应当依照《自然资源听证规定》依法组织听证。

市、县自然资源局作出的《征缴土地闲置费决定书》《收回国有建设用地使用权决定书》,应当包括下列内容:

①国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址;

②违反法律、法规或者规章的事实和证据;

③决定的种类和依据;

④决定的履行方式和期限;

⑤申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;

⑥作出决定的行政机关名称和作出决定的日期;

⑦其他需要说明的事项。

国有建设用地使用权人应当自《征缴土地闲置费决定书》送达之日起三十日内,按照规定缴纳土地闲置费;自《收回国有建设用地使用权决定书》送达之日起三十日内,到市、县自然资源局办理国有建设用地使用权注销登记,交回土地权利证书。

国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

国有建设用地使用权人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼,也不履行相关义务的,市、县自然资源局可以采取下列措施:

(1)逾期不办理国有建设用地使用权注销登记,不交回土地权利证书的,直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书;

(2)申请人民法院强制执行。


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