县级人民政府是否具有作出强制拆除违法建筑决定的法定职权
——袁X英诉赣州市章贡区人民政府行政强制案
■文/严雪伟
■裁判要旨
规划部门、城管执法部门有作出《责令限期拆除违法建筑决定书》行政处罚决定的法定职权，县级人民政府有作出《强制拆除违法建筑决定书》强制执行决定的法定职权；《责令限期拆除违法建筑决定书》属于行政处罚决定，《强制拆除违法建筑决定书》是在行政相对人拒不履行行政处罚决定后作出的强制执行决定。
■案例索引
二审：江西省高级人民法院（2018）赣行终927号（2018年11月30日）
■基本案情
袁X英于2006年在赣州市XX国道赣南大学城西面自建1860 m2的铁棚和房屋，主要用于出租，但均未取得用地许可和建筑工程规划许可。2017年6月22日，赣州市城乡规划局蓉江新区分局联合赣州市城市管理行政执法局蓉江新区分局正式立案调查，认定该处铁棚和房屋涉嫌违法建筑。2017年7月5日，赣州市城乡规划局蓉江新区分局与赣州市城市管理行政执法局蓉江新区分局共同作出《行政处罚事先告知书 行政处罚听证告知书》(蓉规建罚告字〔2017〕01号)并于当天送达。2017年7月6日，袁X英于提交《袁X英陈述（申辩）材料》。2017年7月13日，赣州市城乡规划局蓉江新区分局与赣州市城市管理行政执法局蓉江新区分局共同作出《责令限期拆除违法建筑决定书》(蓉规建罚定字〔2017〕01号)，并于当天送达给袁X英。2017年7月26日，赣州市城乡规划局蓉江新区分局与赣州市城市管理行政执法局蓉江新区分局共同作出《限期拆除违法建筑催告书》(蓉规限拆催字〔2017〕01号)并于当天送达给袁X英。2017年8月1日赣州市城乡规划局蓉江新区分局与赣州市城市管理行政执法局蓉江新区分局共同作出《限期拆除违法建筑公告》(蓉规限拆告字〔2017〕01号)，并于当天送达给袁X英。2017年9月28日，赣州市章贡区人民政府作出《强制拆除违法建筑决定书》(章（03）强拆决字2017第01号)，并于当天送达给袁X英。2018年2月9日，案涉建筑物被强制拆除。
据此，袁X英向赣州市中级人民法院提起诉讼，请求判决撤销章贡区人民政府作出的章（03）强拆决字2017第01号《强制拆除违法建筑决定书》。一审法院依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条认为章贡区人民政府作出强制拆除违法建筑决定属于超越法定职权，判决撤销该决定书。赣州市章贡区人民政府不服赣州市中级人民法院2018年8月3日作出的（2018）赣07行初89号行政判决，向江西省高级人民法院提起上诉。
赣州市章贡区人民政府上诉称：1.根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条作出行政决定的是规划部门、城管执法部门，不是上诉人赣州市章贡区人民政府。2.上诉人赣州市章贡区人民政府是根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定作出《强制拆除违法建筑决定书》，并未根据该法第六十四条作出行政决定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。2017年9月28日，上诉人章贡区人民政府根据规划部门、城管执法部门提请，作出了《强制拆除违法建筑决定书》。3.《强制拆除违法建筑决定书》是强制执行决定，不是行政处罚决定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定、《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》规定，对涉及违法城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律授予了县级人民政府强制执行权力。据此，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十七条的规定，上诉人赣州市章贡区人民政府有权作出《强制拆除违法建筑决定书》。
■法院裁判
二审法院认为：依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以做出强制执行决定。本案中，袁X英涉嫌违法搭建和建房一案，经赣州市城乡规划局蓉江新区分局、赣州市城市管理行政执法局蓉江新区分局联合执法立案调查，依法查明袁X英未办理规划和用地等审批手续，在赣州XX国道赣南大学城西面违法搭建和建房1860 m2，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条及《江西省城乡规划条例》第四十三条的相关规定，该建筑属于违法建筑。两个执法部门已先后联合下达《责令限期拆除违法建筑决定书》（蓉规建罚定字〔2017〕01号）、《限期拆除违法建筑催知书》（蓉规限拆催字〔2017〕01号）以及《限期拆除违法建筑公告》（蓉规限拆告字〔2017〕01号），限袁X英拆除上述违法建筑。但袁X英未在规定期限内自行拆除上述违法建筑。在此情况下，章贡区人民政府根据赣州市城乡规划局蓉江新区分局、赣州市城市管理行政执法局蓉江新区分局的提请，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，于2017年9月28日责成有关单位组织实施强制拆除措施。由此可见，章贡区人民政府不仅具有做出《强制拆除违法建筑决定书》的行政职权，而且认定事实的主要证据充分，事实清楚，符合法定程序。上诉人赣州市章贡区人民政府的上诉请求成立，应予以支持。一审判决认定赣州市章贡区人民政府不具有作出强制拆除违法建筑决定的法定职权，属适用法律错误，应予改判。
据此，二审江西省高级人民法院于2018年11月30日作出（2018）赣行终927号行政判决，判决撤销赣州市中级法院（2018）赣07行初89号行政判决。
■裁判解析
本案主要涉及两个法律争议问题：1、《强制拆除违法建筑决定书》是否属于行政处罚决定？2、县级以上人民政府是否具有作出《强制拆除违法建筑决定书》强制执行决定的法定职权？
1、县级人民政府是否具有作出《强制拆除违法建筑决定书》强制执行决定的法定职权？
依据《中华人民共和国行政强制法》第13条规定：行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定、《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》规定，对涉及违法城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律授予了县级人民政府强制执行权力。因而县级人民政府依据行政处罚决定作出的强制执行决定符合法律规定，并非存在超越职权行为。
2、《强制拆除违法建筑决定书》是否属于行政处罚决定？
行政处罚和行政强制执行决定的不同，体现在以下几方面：一是性质不同。行政处罚是对违反行政法律规范行为的一种制裁，而行政强制执行不是制裁，不以设定某种新的义务为宗旨，属于执行行为，在相对方开始履行或应允履行行政处理决定或义务时，强制执行措施即应停止；二是目的不同。行政处罚的主要目的是为了惩戒行政违法行为；行政强制执行的目的是为了促使被强制人履行法定义务；三是实施的机关不尽相同。行政处罚只能由行政机关或法定组织实施。行政强制执行除由行政机关实施外，主要由人民法院依行政机关的申请而实施。
本案中在规划部门、城管执法部门已作出相应的行政处罚事先告知书、听证书、处罚决定书之后，又对行政相对人作出了催告书、公告书，行政相对人仍拒不履行义务，遂提请赣州市章贡区人民政府采取行政强制执行程序，符合法定程序。赣州市章贡区人民政府作出的《强制拆除违法建筑决定书》是依据行政相对人拒不履行行政处罚决定时作出的行政强制执行决定，并非行政处罚决定。
