集体土地征收补偿安置方案是否具有可诉性？
——钟井运等38人诉江西省龙南县人民政府
征收补偿安置方案纠纷案
■文/赖艳
■裁判要旨
制定补偿安置方案经由市、县人民政府批准，是组织实施征地中的一个环节，补偿安置方案在作出之后，相关征收部门还需继续推进实施。通常，补偿安置方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，具有阶段性特点；产生直接影响的应当是相关征收实施部门根据方案所推进的后续具体的补偿安置、搬迁等行为。同时，从内容上看，补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，属于行政规范性文件范畴，具有抽象性，亦不属于行政诉讼受案范围。
■案例索引
再审：钟井运、江西省龙南县人民政府再审审查与审判监督行政裁定书【（2018）最高法行申9268号】
■基本案情
再审申请人钟井运等38人诉被申请人江西省龙南县人民政府（以下简称龙南县政府）征收补偿安置方案一案，江西省赣州市中级人民法院于2017年11月20日作出（2017）赣07行初85号行政裁定：驳回钟井运等38人的起诉。钟井运等38人不服提起上诉后，江西省高级人民法院于2018年5月28日作出（2018）赣行终246号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。钟井运等38人仍不服，申请再审。
钟井运等38人请求本院撤销一、二审行政裁定，依法再审。其申请再审的主要事实和理由为：1.再审申请人系对被诉征收补偿安置方案超出征地批准文件范围另行创设“征收土地决定”的内容不服，原审法院却将再审申请人的诉因认定为对征地补偿标准不服，明显与再审申请人的诉讼主张不一致，导致适用法律和裁定结果错误。2.原审法院适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《实施条例》）第二十五条第三款规定和国务院法制办公室国法（2011）35号《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（以下简称35号通知）规定系适用法律错误。3.被诉征地补偿安置方案在原征地范围外创设了新的征收范围，该具有征收决定性质的行政行为具有可诉性。
■法院裁判
再审法院认为：根据再审申请人钟井运等38人在原审中提出的诉讼请求，其系对被申请人龙南县政府作出的龙府办发（2016）90号《龙南县人民大道延伸段、石人片区、玉环北路等棚户区改造项目集体土地征收补偿安置方案》（以下简称90号方案）不服，请求人民法院予以撤销。现结合其申请再审的事实和理由，具体分析如下：一、关于90号方案是否可诉的问题。《实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。据此，制定补偿安置方案经由市、县人民政府批准，是组织实施征地中的一个环节，补偿安置方案在作出之后，相关征收部门还需继续推进实施。通常，补偿安置方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，具有阶段性特点；产生直接影响的应当是相关征收实施部门根据方案所推进的后续具体的补偿安置、搬迁等行为。因此，被诉90号方案作为不对再审申请人产生实际影响的行为，不具有可诉性。同时，从内容上看，补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，属于行政规范性文件范畴，具有抽象性，亦不属于行政诉讼受案范围。二、关于征收补偿安置方案确定的补偿标准的救济问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。35号通知规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请。因此，虽然90号方案本身不具有可诉性，但如果再审申请人对上述方案所确定的征地补偿标准有异议，可依循以下基本救济途径：一是先由县级以上地方人民政府协调；二是协调不成的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请复议（裁决）。故即使再审申请人对涉案方案所确定的补偿标准存在异议，在程序保障上仍应当先向被申请人提出，由其先组织协调，协调不成，再向被申请人的上一级政府申请复议（裁决）。在此类需行政程序前置的案件中，当事人直接针对补偿标准提起诉讼，同样不符合起诉条件。由上可知，无论是90号方案本身还是该方案所确立的补偿标准，再审申请人对此提出的诉讼，均不符合法定的起诉条件。原审裁定驳回再审申请人的起诉并无不当，再审申请人申请再审的理由不能成立，本院不予支持。
综上，钟井运等38人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，作出驳回再审申请人钟井运等38人的再审申请的行政裁定。
■裁判解析
本案主要涉及法律争议问题：集体土地征收补偿安置方案是否具有可诉性？以及如果被征收人对征收补偿安置方案所确定的补偿标准有异议，有何种救济途径？
1.集体土地征收补偿安置方案是否具有可诉性？
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。根据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）的规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请。上述规定明确，被征收土地权利人不服征地补偿安置方案，依法应当先向批准征地、补偿安置方案的市、县人民政府的上一级地方人民政府申请裁决，而不能直接向人民法院提起诉讼。
2.如果被征收人对征收补偿安置方案所确定的补偿标准有异议，有何种救济途径？
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。根据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）的规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请。因此，虽然方案本身不具有可诉性，但如果再审申请人对上述方案所确定的征地补偿标准有异议，可依循以下基本救济途径：一是先由县级以上地方人民政府协调；二是协调不成的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请复议（裁决）。故即使被征收人对涉案方案所确定的补偿标准存在异议，在程序保障上仍应当先向县级以上地方人民政府提出，由其先组织协调，协调不成，再向上一级政府申请复议（裁决）。
