征收具有“棚户区”特征的房屋，是否符合公共利益需要？
——黄某文诉举国县人民政府房屋行政征收纠纷案
■裁判要旨
一个区域内，整体上平房密度大、使用年限久、房屋质量差、人均建筑面积小，基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏、乱、差，就可以整体纳入“棚户区”改造范围。“棚户区”是“旧城区”的一种，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定，便可以认定房屋征收行为的合法性。
■案例索引
一审：江西省赣市人民法院（2017）赣07行初212号（2018年2月5日）
■基本案情
黄某文的父亲黄某经（已故）持有兴国用（2000）字第2B2902-237号国有土地使用证，证载地址为南门××号（现地址为：兴国县××镇××村××号）。兴国县人民政府于2017年启动兴国县东街、××街棚户区改造项目，2017年4月20日兴国县房地产管理局发布了《兴国县东街、××街棚户区改造项目房屋征收范围的公告》，原告拥有的房屋在该项目红线范围内。2017年5月27日，兴国县人民政府发布了《关于东街、××街片区棚户区改造项目房屋征收决定公告》， 并在被征收范围内进行了张贴，在官网上进行了公示。原告黄某文认为，兴国县人民政府作出的《关于东街、××街片区棚户区改造项目房屋征收决定公告》没有事实和法律依据，且程序违法，严重侵害了黄某文的合法财产权。
据此，黄某文向法院提起诉讼，要求撤销被告作出的兴府字（2017）33号《关于东街、××街片区棚户区改造项目房屋征收决定公告》，责令被告立即停止对原告位于兴国县××镇××号房屋的征收。
被告兴国县人民政府辩称：一、兴国县东街、××街片区建筑密度大，绝大部分房屋质量差，房屋使用年限普遍较长，房屋使用功能和基础设施不健全不配套，环境卫生脏乱差，道路狭窄，治安和消防隐患大，兴国县东街、××街棚户区组织对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建、改造的实施是为了公共利益，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划，并纳入了国民经济和社会发展年度计划。项目实施是为了促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，且符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项规定的公共利益法定情形。
2、依法发布的《兴国县东街、××街棚户区改造项目房屋征收范围的公告》，在被征收范围内张贴了公告、在官网上进行公示，拟定的《兴国县东街××街棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案（征迁意见稿）》报请了县人民政府论证，公开征求了公众意见，兴国县东街、××街棚户区改造项目也开展社会稳定风险评估，项目还开设了资金专户，足额落实了征收资金。兴国县人民政府经第11次常务会议讨论并同意《兴国县东街××街棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案》，且依法作出项目房屋征收决定，依法发布《关于东街、××街片区棚户区改造项目房屋征收决定公告》，将《兴国县东街××街棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案》及征收范围红线图一并进行公布、张贴，在网上公示。
3、项目补偿案子方案的房屋征收补偿方式、补偿标准等均符合法律规定。方案规定了补偿方式包括货币补偿和房屋产权调换，选择产权调换的，实行在宋屋安置区进行现房相对集中安置，宋屋安置区虽不属于改建地段，但确属就近地段，符合法律规定。补偿项目包括被征收房屋价值的补偿、因征收房屋造成搬迁和临时安置的补偿、因征收房屋造成停产停业损失的补偿，同时规定了搬迁奖励、购房补助、按期签约奖励、办证补助、联动奖励等奖励补助。
因此，作出的《关于东街、××街片区棚户区改造项目房屋征收决定公告》合法有效。
■法院裁判
本案审查的对象是被告作出的房屋征收决定的合法性。依照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，市、县级人民政府为了公共利益的需要，可以征收国有土地上单位、个人的房屋。在进行房屋征收与补偿时，应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。本案中，兴国县东街、××街棚户区改造项目作出兴国县重点建设工程项目之一，已纳入兴国县2017年国民经济和社会发展计划，并经同级人民代表大会审议通过，在土地利用规划及立项上也分别经依法审查批准，属于旧城区改造范畴，符合公共利益的需要。在作出征收决定过程中，征收补偿方案经县土地房屋征收办拟定，报县政府常务会议讨论并征求公众意见，修改后予以公告，符合法定的程序要求。
据此，一审法院判决驳回原告的诉讼请求。
■裁判解析
本案主要涉及两个争议问题：1.在实践中如何界定“棚户区”？2.在行政征收中如何判断公共利益？
如何界定“棚户区”？
首先，“棚户区”不属于一个法律概念，只是一个政策概念。从法律角度看，棚户区改造属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项规定的“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”情形，也就是说，“棚户区”是“旧城区”的一种。
其次，从政策上看，国务院、住建部等部门发布的系列政策文件，只是明确棚户区包括国有工矿棚户区、国有林区棚户区、国有垦区危房和城市棚户区四大类，但对“棚户区”没有指定统一的标准。住建部办公厅《关于棚户区界定标准有关问题的通知》（建办保函〔2014〕535号）曾要求各省合理制定棚户区界定标准，但我省并未制定相应细则。
再次，“棚户区”是指一个区域，是整体的概况，而不能一栋一栋房屋独立考量。只要一个区域内，整体上平房密度大、使用年限久、房屋质量差、人均建筑面积小，基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏、乱、差，就可以整体纳入“棚户区”改造范围。
结合本案，黄某文房屋所在的兴国县东街、××街棚户区改造区域，大部分房屋都是危房、旧房，房屋使用年限久，房屋质量差，建筑密度大，道路狭窄，交通不便利，配套设施差，符合“棚户区”的特征，属于城市棚户区。并且，江西省住建厅《关于棚改项目纳入国家计划的确认函》明确将兴国县东街、××街棚户区改造纳入了国家棚户区改造计划中，进一步证实改造区域属于城市棚户区。
二、在行政征收中如何判断公共利益？
在国有土地征收过程中，时常会面临着价值选择的问题，国家进行基础建设，行政征收是不可避免，也是不得不采取的手段。在此情况下，个人与集体就会产生一个碰撞，个人从自身角度出发，肯定是想最大限度地维护自身利益，而政府行政征收更多是为了打造功在当代、利在千秋的事业，确实会惠及广大民众。因此，在《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条就有规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定...”该法条规定了五种情形，其中一种情形就是“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”。本案中，兴国县东街、××街棚户区改造项目作为兴国县重点建设工程项目之一，已纳入兴国县2017年国民经济和社会发展计划，并经同级人民代表大会审议通过，在土地利用规划及立项上也分别经依法审查批准，属于旧城区改造范畴，符合公共利益的需要，换言之，从公共利益的角度出发，被告的征收行为是具有正当性的。
